El Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD)cumplió 17 años en 2025. Sus cifras muestran una cartera que se ha duplicado en un lustro, pero también un cuello de botella persistente: los mismos controles prudenciales que garantizan la solidez del sistema financiero regulado son, para buena parte de sus operadores y beneficiarios, el freno que le impide cumplir su propósito original de llegar con agilidad al #emprendedor y a la #mipyme que el #crédito tradicional no atiende.
Un sistema que nació para romper reglas, pero terminó atado a ellas.
El Sistema de Banca para el Desarrollo (#SBD) se creó mediante la Ley 8634 de 2008 con un objetivo explícito: financiar proyectos productivos de sectores —micro, pequeñas y medianas empresas, emprendedores, cooperativas, mujeres, personas con discapacidad— que quedan fuera del radar de la banca comercial porque no cumplen las garantías, el historial crediticio o la escala que esta exige. La propia ley reconoció desde su origen que el crédito de desarrollo no puede evaluarse con la misma vara que un préstamo comercial: ordenó a #CONASSIF emitir una regulación prudencial diferenciada "que tome en cuenta las características particulares de la actividad crediticia proveniente de banca para el desarrollo" y que reconociera que estas operaciones "se tramitan, documentan, evalúan, aprueban, desembolsan y administran bajo metodologías que difieren de las tradicionales".
Ese mandato produjo, en 2010 y luego en 2016, los acuerdos SUGEF 15-10 y #SUGEF 15-16, que establecieron una metodología de calificación de deudores propia para el SBD. Sin embargo, casi dos décadas después de la ley, la queja más repetida entre operadores financieros, cámaras empresariales y hasta legisladores es que esa diferenciación nunca terminó de materializarse en la práctica: los #bancos y #financieras que canalizan los recursos del SBD deben, en los hechos, aplicar sobre esas carteras buena parte del mismo aparato de estimaciones de #riesgo, #capital y #supervisión que rige para cualquier otra cartera comercial fiscalizada por SUGEF y normada por CONASSIF.
La paradoja del "dinero disponible que no se coloca"
Durante años circuló la percepción pública de que el SBD acumulaba fondos ociosos —la imagen del "Rico Mac Pato sentado sobre montañas de plata"—. Los propios datos del sistema contradicen ese mito, pero revelan un problema distinto, quizás más preocupante: para finales de 2021 apenas un 6% de los recursos originales de la ley estaba disponible para nuevos créditos y avales, prácticamente el resto ya colocado. El diagnóstico de sus propios directivos ha sido claro: si el sistema no consigue fuentes de financiamiento adicionales, su crecimiento futuro dependerá únicamente de las recuperaciones de cartera existente, un crecimiento "puramente vegetativo".
Es decir, el problema no es tener plata ociosa sin usar: es que la velocidad de colocación efectiva —la que llega a manos de nuevos beneficiarios en tiempos razonables— es baja frente al tamaño del fondo y frente a la necesidad del mercado, en buena medida por la fricción de trámites, garantías y clasificación de riesgo que exige la normativa prudencial.
La evolución de las cifras: crecimiento de cartera, pero peso marginal
Los números disponibles muestran una expansión sostenida del saldo de cartera del SBD en los últimos años:
- Al cierre de 2020, la cartera del SBD alcanzaba 463.000 millones de colones, apenas el 2% del crédito total otorgado por el Sistema Financiero Nacional, y de ese monto solo el 1,64% se había dirigido a nuevos emprendimientos propiamente dichos.
- Entre mayo de 2022 y abril de 2024, el número de iniciativas productivas beneficiadas pasó de 27.000 a más de 46.000, un aumento del saldo de cartera del 54% hasta alcanzar ₡885.232 millones, con cerca de 19.000 nuevos beneficiarios en ese periodo.
- Datos más recientes de SEPSA con base en SUGEF confirman esa trayectoria: la cartera total del SBD pasó de ₡463.679 millones a ₡931.772 millones en el mismo periodo analizado, prácticamente duplicándose.
- En paralelo, programas específicos muestran su propia dinámica: los montos asignados a proyectos en etapas iniciales liderados por mujeres aumentaron 92% entre inicios de 2022 y 2024, y desde su creación el sistema ha financiado a más de 60.000 empresas, casi el 40% de las cuales nunca antes había recibido un crédito.
- Pese a ese crecimiento, el peso relativo del SBD en el sistema financiero nacional sigue siendo modesto: al cierre de 2021 representaba apenas un 2% de las colocaciones totales del sistema financiero, aunque llegaba al 28% del crédito destinado específicamente al nicho de las micro y pequeñas empresas.
En sectores específicos, como el agropecuario, la tendencia es incluso preocupante: mientras el crédito total del sistema financiero nacional creció de ₡23,1 billones en 2020 a ₡26,3 billones en 2024, el crédito destinado a actividades agropecuarias se redujo de ₡709.570 millones a ₡661.410 millones en el mismo periodo, evidenciando que ni siquiera el impulso del SBD ha logrado revertir la salida de la banca —incluyendo la de desarrollo— de sectores productivos tradicionales de mayor riesgo percibido.
Dónde aprieta el zapato regulatorio
Las críticas técnicas y gremiales apuntan de forma consistente a un mismo núcleo: la banca de desarrollo termina compitiendo, dentro de sus propios operadores financieros, contra las exigencias del negocio bancario regulado tradicional.
Estimaciones crediticias y #provisiones: Aunque existe un reglamento diferenciado (Acuerdo SUGEF 15-16) para calificar a los deudores del SBD, ese reglamento convive con el marco general de estimaciones y suficiencia patrimonial que aplica CONASSIF a todas las entidades supervisadas (Acuerdo SUGEF 3-06 sobre suficiencia patrimonial, y el Acuerdo CONASSIF 14-21 sobre cálculo de estimaciones crediticias). Para un banco comercial que actúa como operador del SBD, cada colón prestado bajo esa línea consume capital regulatorio y genera provisiones bajo una lógica de riesgo que no siempre refleja las garantías alternativas —avales del propio sistema, historial de pagos informal, flujo de caja del negocio— que caracterizan a estos beneficiarios.
El "peaje" del artículo 59 y la integración de la banca privada: La banca privada participa del SBD, en gran medida, por una obligación legal de mantener un porcentaje de sus captaciones colocado en el Fondo de Crédito para el Desarrollo o en operaciones dirigidas a beneficiarios del sistema, so pena de restricciones para captar en cuenta corriente. Esta lógica de "peaje" ha sido señalada como generadora de una colocación más administrativa que estratégica: los bancos cumplen la cuota legal, pero no necesariamente construyen productos ni procesos ágiles pensados para el segmento.
Doble o triple institucionalidad: El sistema opera, simultáneamente, bajo el Consejo Rector del SBD (que define política), el FINADE/FONADE como vehículo de fondos, la SUGEF como supervisor prudencial y el CONASSIF como emisor de normativa. Esa arquitectura, señalada por evaluaciones externas como la de la Comisión Evaluadora citada en 2020-2022, ha generado lo que un análisis describió como “un archipiélago de instituciones donde todos tienen buena voluntad de ayudar a los emprendedores, pero los recursos son muy escasos y muy dispersos”, cada uno con su propia tramitología, generando dolores de cabeza burocráticos para el beneficiario final.
Tiempos y trámites desalineados con la realidad del negocio: Voces del sector académico y emprendedor han documentado de forma reiterada que la complejidad procedimental —papeleo, tiempos de aprobación, requisitos de acompañamiento técnico— hace que, en la práctica, sea más fácil para un empresario pedirle dinero a un familiar que acceder a los programas del SBD, pese a que estos ofrecen tasas subsidiadas y plazos más largos que el mercado.
La respuesta legislativa: la Ley de Dinamización (10522)
Consciente de este cuello de botella, la #Asamblea Legislativa aprobó en noviembre de 2024 la Ley de Dinamización del Sistema de Banca para el Desarrollo (Ley 10522), publicada en el Alcance 185 a La Gaceta 215, cuyo propósito explícito es reformar la Ley 8634 y otras normas del ámbito del SBD para dinamizar la colocación de sus recursos.
Entre sus cambios más relevantes:
- Flexibilización del "peaje" bancario privado: La reforma al artículo 59 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional amplía las opciones para que la banca privada cumpla su obligación de canalizar recursos hacia el SBD: mantener un saldo de préstamos equivalente al 17% de sus captaciones a treinta días o menos en el Fondo de Crédito para el Desarrollo, o bien optar por un 10% de esas captaciones colocado directamente en beneficiarios del SBD combinado con la apertura de al menos cuatro agencias en regiones periféricas del país (Chorotega, Pacífico Central, Brunca, entre otras).
- Nuevas facultades de inversión para el #FONADE: El Fondo Nacional para el Desarrollo podrá ahora participar con aportes de capital, compra de acciones o deuda y avales, tanto en emisores y fondos de oferta pública supervisados por #SUGEVAL como de oferta privada, ampliando los instrumentos disponibles más allá del crédito tradicional.
- Ajustes al régimen de avales y garantías: Se reformó el artículo 18 de la ley original para facilitar el otorgamiento de #avales sobre operaciones de financiamiento en todos los integrantes financieros del sistema, buscando reducir fricciones en ese mecanismo, que es clave porque permite a un beneficiario acceder a crédito de un operador regular con el respaldo del SBD en lugar de #garantías propias.
Estos cambios responden directamente a las críticas de fondo, pero su efectividad real todavía no puede medirse con datos consolidados, dado lo reciente de su entrada en vigor.
Las bondades que nadie discute
Pese a las críticas, existe relativo consenso en algunos méritos del sistema:
- Ha sido, según sus propios evaluadores, la política de desarrollo productivo para la economía interna más importante del país, en un segmento —la mipyme— que la banca comercial tradicionalmente desatiende.
- Ha logrado diversificar instrumentos más allá del crédito puro: avales, capital semilla, capital de riesgo y programas específicos por población (mujeres, jóvenes, pueblos indígenas, sector turístico, ganadería), con casos concretos como el programa de avales que entre enero de 2023 y mayo de 2024 permitió colocar ₡3.540 millones en crédito garantizado a mipymes turísticas, de los cuales un 95% quedó en manos de microempresas.
- Bancos privados que se han incorporado voluntariamente como operadores reportan resultados tangibles: Scotiabank (ahora Davivibank), por ejemplo, colocó ₡4.705 millones (unos US$7 millones) en créditos a pymes con recursos del SBD durante su primer año como operador, a tasas de 4% en colones y 3% en dólares, muy por debajo del costo del crédito comercial ordinario.
- Operadores cooperativos de larga trayectoria, como Coopealianza, han sostenido programas por más de una década, con ₡45.334 millones colocados en 3.238 créditos a 1.616 beneficiarios en 14 años, a una tasa promedio de 10,71%, aunque esos mismos datos exponen otra crítica frecuente: la alta concentración geográfica, ya que el 71,88% de esos fondos se colocó únicamente en Alajuela, Puntarenas y San José, dejando rezagadas a zonas rurales y fronterizas que en teoría son prioritarias para la ley.
Un ejemplo reciente: el Programa Semilla y la escala real de los apoyos
Un caso reciente ilustra bien la escala en la que efectivamente se mueven muchos de estos apoyos. A inicios de setiembre de 2026, el Programa Semilla —financiado con recursos del SBD— abrió una nueva convocatoria de dos fondos de capital no reembolsable: #NEXO, de alcance nacional y dirigido a negocios liderados por personas con discapacidad, y #CROCUS, enfocado en el sector gastronómico de zonas rurales fuera de la Gran Área Metropolitana. El monto máximo por emprendimiento seleccionado es de ¢3,5 millones, que además no se entregan en efectivo sino mediante pagos directos a proveedores conforme a un plan de inversión aprobado previamente y sujeto al cumplimiento de metas.
El dato más revelador está en los resultados de su primera edición: de más de 100 propuestas recibidas, solo 34 emprendimientos resultaron beneficiados, una tasa de selección de apenas un tercio. A quienes sí califican se les exige, además, cursar de forma obligatoria la formación empresarial del #INA y participar en asesoría financiera adicional, y en el caso de CROCUS, cancelar una cuota de inscripción de ¢150.000 una vez seleccionados.
El caso resume, en miniatura, la tensión de fondo del sistema: por un lado, un diseño cuidadosamente segmentado y con enfoque de inclusión —población con discapacidad, zonas rurales fuera de la GAM, liderazgo femenino (un 80% de los beneficiarios de la primera edición fueron mujeres)— que responde genuinamente a los sectores prioritarios que manda la Ley 8634. Por otro lado, montos individuales modestos (¢3,5 millones equivalen a unos US$7.000), una capacidad de atención limitada frente a la demanda (dos de cada tres solicitantes quedan fuera) y una capa adicional de requisitos —capacitación obligatoria, cuotas de inscripción, desembolso condicionado y no directo— que, aunque están pensados como salvaguardas de buen uso de fondos públicos, añaden fricción y tiempos al proceso de acceso, la misma fricción que documentan de forma reiterada quienes cuestionan la agilidad del sistema.
Las críticas que persisten
- Concentración geográfica y sectorial: que contradice el mandato legal de llegar a zonas y poblaciones prioritarias.
- Bajo peso en el financiamiento de emprendimientos genuinamente nuevos: frente al financiamiento de empresas ya establecidas, un señalamiento reiterado desde el informe de la Comisión Evaluadora de 2020-2022.
- Fragmentación institucional: ("archipiélago" de operadores y programas) que multiplica trámites en lugar de simplificarlos.
- Desalineación entre los tiempos del crédito de desarrollo y los tiempos del negocio real: especialmente para emprendimientos en etapas tempranas.
- Dependencia de la recuperación de cartera existente: para financiar el crecimiento futuro, ante la escasez de nuevas fuentes de fondeo, lo que limita la capacidad de expansión del sistema en el mediano plazo.
- Persistencia de una lógica de cumplimiento normativo: —tanto para los bancos que pagan su "peaje" legal como para los que gestionan la cartera bajo reglas prudenciales generales— por encima de una lógica de verdadero desarrollo productivo, según analistas del sector.
El nudo de fondo
El desafío estructural del SBD no es la falta de recursos ni de buena voluntad institucional, sino la tensión no resuelta entre dos lógicas que conviven de forma incómoda: la lógica de estabilidad y solidez financiera que persigue la supervisión prudencial de SUGEF y CONASSIF —diseñada para proteger el ahorro del público y la solvencia del sistema bancario— y la lógica de fomento y tolerancia al riesgo que requiere, por definición, cualquier banca de desarrollo que quiera llegar a quienes el mercado tradicional excluye. La Ley 8634 reconoció esa tensión desde 2008 y ordenó resolverla con una regulación diferenciada; la Ley 10522 de 2024 es el intento más reciente de destrabarla en la práctica. Si logrará que el sistema deje de operar, en palabras de sus propios críticos, con "una lógica lenta, desconectada y, muchas veces, centrada en la administración más que en la transformación", es algo que solo podrán confirmar las próximas mediciones de colocación efectiva.